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France Insights

Transformation de l'action publique : n'oubliez pas les agents

Emmanuel Rivière

CEO Kantar, Division Public, France

Politique 29.03.2019 / 07:00

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Présentation des résultats de l'enquête Kantar Public-onepoint pour Communication publique

Des crises qui ont secoué la France à la fin de l’année 2018, plusieurs leçons ont déjà été tirées. La première révèle une tension, exacerbée, entre le sentiment chez beaucoup de Français d’une pression fiscale à la limite du supportable, et la conviction frustrante de ne pas en avoir pour son argent, alimentée notamment par l’éloignement ressenti des services publics et le constat de leur dégradation. Cette tension trouve son illustration dans l’édition 2018 du baromètre Kantar – Paul Delouvrier sur l’image des services publics [1]. La part des Français qui préfèrent payer moins d’impôts plutôt que d’avoir de meilleurs services y est à nouveau nettement majoritaire (57%), progressant de 6 points en un an. Cependant, dans ce même baromètre, les usagers sont de moins en moins nombreux à croire qu’il soit possible de réaliser de nouvelles économies sans diminuer la qualité de service. Cette équation paradoxale, qui associe exaspération fiscale et sentiment que les services publics sont à la limite de leurs efforts d’économie, conduit la plupart des Français à chercher des solutions ailleurs : lutter contre la fraude et les abus, faire payer les plus riches, diminuer les privilèges qu’on imagine associés aux carrières politiques. Dans un tel contexte, conduire une transformation de l’action publique qui rende crédible la diminution des coûts et l’amélioration du service est un défi, en faire la pédagogie est une gageure.

Face à ce défi, difficile d’ignorer la seconde leçon qui semble avoir été tirée de la crise des gilets jaunes : on ne peut pas, on ne peut plus conduire des politiques publiques efficaces en donnant le sentiment d’ignorer les gens, et la manière dont ces politiques s’articulent avec leur vie quotidienne. Si on néglige de les associer, de comprendre comme l’action publique va être interprétée, appropriée, comment elle s’inscrit dans l’écosystème complexe de leur réalité quotidienne, on s’expose à des crises, de temps en temps, et à une perte d’efficacité des politiques publiques la plupart du temps. Le Grand Débat lancé début 2019 semble attester de cette prise de conscience : s’efforcer de comprendre les gens n’est pas une contrainte, mais une condition de réussite. Cela s’applique aux citoyens, usagers et contribuables, et cela s’applique encore plus aux cinq millions et demi d’agents publics, acteurs et potentiellement ambassadeurs ou détracteurs de la transformation publique (et par ailleurs également usagers et contribuables). Dans un contexte aussi tendu, comment imaginer transformer l’action publique de manière convaincante pour les Français si les agents ne sont pas eux-mêmes embarqués dans ces changements, en partageant leur finalité et en comprenant leur modalité. Or l’enquête conduite par Kantar à l’occasion des Entretiens de Communication Publique 2019 montre que l’on est loin, très loin de cette situation pourtant hautement souhaitable.

Pour les agents, il faut transformer l’action publique, mais on s’y prend mal

81% des agents des 3 fonctions publiques jugent que la transformation de l’action publique est importante, et 26% d’entre eux déclarent même que cette réforme est « prioritaire » pour le pays.

Le problème n’est dont pas le bien-fondé de la transformation, mais sa mise en œuvre. Seuls 22% des agents déclarent en avoir une vision positive. Un peu moins d’un agent sur deux (45%) affirme que cette transformation est négative, et un agent sur trois la jugent comme étant ni positive ni négative (28%), ou à la fois positive et négative (5%), ce qui est une autre manière d’exprimer leur incompréhension ou leur ambivalence face aux changements auxquels ils assistent.

Le constat est identique lorsqu’il s’agit de juger des conséquences de cette transformation sur leur organisation : 22% considèrent que cette réforme amènera à une amélioration de leurs conditions de travail. Une similarité laissant penser que les agents jugent la politique de transformation de l’action publique avant tout à l’aune de ses conséquences sur leur travail quotidien.

Malgré un jugement mitigé, la transformation menée au sein de leur organisation est perçue comme étant nécessaire par un agent sur deux (51%), et seule une courte majorité des agents (51%) juge qu’il y a eu trop de changements au sein de son organisation au cours des dernières années. C’est donc dans les modalités de sa mise en œuvre que les agents se questionnent, puisque 62% considère que celle-ci n’a pas été bien pensée ou bien évaluée, et que seuls 41% d’entre eux jugent qu’elle a été bien mise en place.

Les agents publics ne se sentent pas écoutés et s’interrogent sur les intentions des autorités publiques

Autre zone d’ombre, les objectifs liés à cette modernisation de l’administration ne semblent pas perçus par les agents.

Dans un contexte où la maîtrise des dépenses publiques occupe une part centrale du débat public, la principale motivation associée à la transformation de l’action publique, par huit agents sur dix (78%), est la volonté de faire des économies. L’accélération de la transition numérique est également perçue, mais dans une moindre mesure : 63% des agents interrogés considèrent qu’il s’agit d’un objectif de l’Etat.

Quant à l’amélioration de l’efficacité de l’action publique, censée être au cœur du projet, elle n’est perçue que par un agent sur deux (49%). Ils sont une proportion similaire à considérer l’amélioration des relations entre les l’administration et l’administrés, et donc le service rendu aux citoyens, comme étant un moteur de cette réforme (48%).

Plus inquiétant encore, sept agents sur dix considèrent que la modernisation de l’action publique ne cherche pas à améliorer leur travail au quotidien (68%), ce qui témoigne d’un décalage important entre les intentions prêtées aux autorités publiques et l’expérience des agents.

Derrière ce manque d’adhésion se cache un déficit perçu d’implication et de considération. Les agents, considèrent très majoritairement que les pouvoirs publics ne font pas suffisamment d’effort pour les écouter (81%), pour tenir compte de leur avis (81%) ou même plus simplement pour les informer des décisions prises quant à l’avancement du projet et de ses implications (74%).

On assiste donc à une déconnexion entre la prise de décision venue d’en haut, et l’implication des agents, qui semblent se sentir considérés au mieux comme des exécutants, et semblent subir des changements dont ils estiment qu’ils se font contre eux.

A cet égard, leur situation ne les distingue guère, à le en croire, de celle des usagers, puisque seul un quart des agents considèrent que l’Etat cherche suffisamment à impliquer les citoyens dans les projets de transformation.

Des réformes difficiles à expliquer, faute de clarté

Au global, les agents disent ne pas avoir une vision claire des différents aspects de la transformation de leur organisation.

Six agents sur dix ne perçoivent pas les objectifs liés à cette transformation (57%), les modalités de sa mise en œuvre (61%), ou les bénéfices pour les usagers (63%).

Les agents interrogés témoignent également d’un manque de visibilité sur les conséquences de cette transformation sur leur travail quotidien, puisque 64% d’entre eux n’ont pas de vision du calendrier de mise en œuvre des différentes mesures au sein de leur organisation, et que seuls 34% des agents interrogés disent comprendre les conséquences pratiques de cette transformation. Seul le processus de numérisation de leur organisation semble clair pour presque un agent sur deux (47%). Un manque de clarté qui pourrait s’expliquer par un manque de ressources leur permettant de mieux comprendre la réforme. Les agents déclarent en effet se tourner vers internet ou leur manager direct pour trouver des explications sur son fonctionnement, mais ils ne sont qu’une minorité (respectivement 46% et 43%) à y trouver les réponses qu’ils attendent.

Ce manque de clarté est d’autant plus regrettable que la majorité des agents (58%) se déclare en situation d’expliquer la transformation de son organisation à des usagers au moins occasionnellement, dont 25% « souvent ».

Corolairement à ce manque de clarté, deux tiers des agents interrogés déclarent ne pas se sentir assez informé pour expliquer les transformations en cours. Une incapacité qui se retrouve même chez 52% des agents déclarant être régulièrement amenés à l’expliquer aux usagers.

Les constats dressés ici sont sans nul doute aggravés par le caractère forcément général des questions posées dans le cadre d’une enquête portant sur les trois fonctions publiques, et demanderaient à être vérifiés au sein de chaque organisation en référence à des projets de transformation identifiés. Reste que le sentiment de ne pas être associés aux changements, ainsi que les doutes sur les réelles motivations de la transformation publique sont bien réels et s’expriment à un niveau qui doit nous alerter sur les risques que cela fait peser sur la conduite des changements. Cependant des leviers existent, révélés aussi par cette enquête : le constat partagé d’une transformation nécessaire, la conviction que cela s’articule autour de la transformation digitale, qui rend possible de croire à des économies ne pesant pas sur la qualité de service. Cependant un ingrédient essentiel du succès semble encore manquer : donner du sens aux transformations en associant les agents à leur conception.

Voir l'ensemble des résultats ci-dessous :

 


[1] Les services publics vus par les Français et les usagers (édition 2018)

Source : Kantar Public

Notes de la rédaction

Enquête Kantar Public-onepoint réalisée en ligne, du 14 au 18 février 2019, pour Communication Publique, auprès d’un échantillon représentatif de 803 agents de la fonction publique âgés de 18 ans et plus. La représentativité de l’échantillon a été assurée par la méthode des quotas (sexe, âge, catégorie d’agents et type de fonction publique) et stratification par région.

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